國家發展改（gǎi）革委辦公廳關（guān）於印發《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱(2024年試行版)》的通知

　　發改辦投資〔2024〕227號

　　各省（shěng）、自治（zhì）區、直轄市及計劃單列市、新（xīn）疆生產建設（shè）兵團發展改革委：

　　按照國務院（yuàn）辦公廳轉發國家發展（zhǎn）改革委（wěi）、財政部《關於（yú）規範實施政府和社會資（zī）本合作新機製的指導（dǎo）意見》有關（guān）要求，我們製定了《政府和社會資本合作項目特許經（jīng）營方案編寫大綱(2024年試行版)》。現印發給你（nǐ）們，請按（àn）照執（zhí）行。

　　國家發展改革委辦公廳

　　2024年3月20日

　　政府和社會資（zī）本合作項目特許經營（yíng）方案編寫大綱(2024年試行版)

　　第一（yī）部分（fèn）　概　述（shù）

　　一、項目概況

　　項目全稱及簡稱，建設依據、建設目標和任（rèn）務（wù）、項目功能和（hé）定位、建設地點、建設工期、建設內容和規（guī）模、投資規模和資金來源，主要需求和產出(服務)，主要技術經濟指標，前期工作（zuò）進展情況等。

　　如項目涉及存量資產，應說明（míng）存量資產（chǎn）內容、資產賬麵價值與（yǔ）評估價值、資產權屬（shǔ）或（huò）權利、存量債務、建設（shè）運營時間（jiān）、資產運營與效益情況等。應說明存量資產（chǎn）評估情況(含評（píng）估單位、評估目的、評估方法等)，並將評估報（bào）告（gào）作為（wéi）附件。涉及改擴建的，應說明改擴建和（hé）存量資產的關係。

　　二、項（xiàng）目實施機構（gòu）等

　　實施機構、政府（fǔ）出資人代表(如有)基本情況、職責及其獲縣級以上人民政府（fǔ）授權情況，並將相關授權證明（míng）文件作為附件。

　　三、特（tè）許經營主要內容

　　簡述收費渠道和方式、特（tè）許經營實施方式、特許經營期限、特許經營者的條件和選擇方式、特許經營服務範圍。說明項目建設（shè）期（qī）是否提供政府投（tóu）資支持、政府投資支持方式和預計金（jīn）額或比例;是否按規定補貼運營、補（bǔ）貼依據、補貼期限、具體（tǐ）補貼方式等;以及其他需要說明的內容。交通（tōng）運（yùn）輸等相關專業領域可結合行業自（zì）身特點，開展行業審（shěn）查工（gōng）作，明（míng）確技術（shù）要點、資金安排等信息，作為編製和完善（shàn）特許經營方案的依據。

　　四、政府承諾和保障

　　政府對項目前期、建設和運營（yíng）期間的工作（zuò）協助與支（zhī）持，用地(用海)和移民搬遷安置補償，排他性（xìng）約定等作出的承諾和保（bǎo）障等。

　　第二部分　項目可（kě）行性分析

　　一、建設必要性

　　簡述項目建設背景及對項目所提供（gòng）產品或服務的公共（gòng）需求，分析其與重大戰略、發展規劃、產業（yè）政策等（děng）政策和規劃的符合（hé）性，論證項目建設（shè）的必要性和建設時機的適當性。在需求分析的基礎上，提出擬建項目功能定位、近期和遠期目標、產出(服務)的需求總量及結構。

　　二、建設方案分析

　　詳（xiáng）細論述項目選址或選（xuǎn）線方案、主要建設內容及規模、建設主要約束條件、用地(用海)方式、選址地質條件、周邊配套情況(如用水、用電、道路等)、建設工期和主要進（jìn）度節點，以及正常運營年份應達到（dào）的產出（chū）能力和服務要求。明確項目預期達到的建設標準、工程質量和安全管理目標等要求。通過技術、設備和工程方案的比選，確定項目初步建設方案。

　　大型、複雜及分期建設項目應（yīng）根據項目整體（tǐ）規（guī）劃、資源利用條件及近遠期需（xū）求預測，明（míng）確項目近遠期建設規模、分階段建設目標和建設進度安排，並說明預留發展空間及其合理性、預（yù）留條件對遠期規模的影響等。

　　估算（suàn）擬建（jiàn）項（xiàng）目從（cóng）籌建、施工至投產所需的（de）全部建設投資，包括建築工（gōng）程費（fèi）、設備購置（zhì）費、安裝工程費、工程建設其他費和預備費等。

　　三、要素保障條件（jiàn）

　　根據項目選址或選線方案，以及建設內容和規模等要求，分析項目的要素保障條件及落實情況。說明有關部門針對項目規（guī）劃、選址、用地(用海)等反饋意（yì）見情況。如已辦理相關行政許可手續，說明進展情況。

　　(一)用地用海條件。

　　說明擬（nǐ）建項目用地總體情況和土地利用現狀，分析土地要素條件、底線紅線約束情況（kuàng），提出節約集約（yuē）用地要求。如涉及用海用島，應（yīng）明確（què）具（jù）體方式、位置和規模等內容（róng）。

　　(二)資源環境承載（zǎi）能力、生態環境敏感區等其他支撐條件。

　　說明項目（mù）與“三線一單”生態環境分區管控要求符合性，說明水耗、能（néng）耗、汙染物排放總量和碳排放、生態環境敏感區約束等其他支撐條件。

　　四、運營服（fú）務要求（qiú）

　　在保證達到產出能力和服務（wù）要求的前提下，研（yán）究提出項目運營需（xū）要落實的外部條件、運營服務內容、應遵循的（de）標準和質量規範以及安全保障要求。

　　五、主要風險識（shí）別和分析

　　從項（xiàng）目自身角度，識別（bié）和分析項目準備、建設、運營、移交階段的政策、經濟、社會、工程、環境、資金等（děng）方麵的主要風險。

　　第（dì）三部分　特許經營模式可行性論證

　　一、項目（mù）屬性分析

　　分析（xī）項（xiàng）目是否屬於具有一定公益性且存在經營收入（rù）的項目（mù）。市場化程度（dù）高的商業項目和產業項目，以及沒有經營收入（rù）的公益項目，不得采用特許經營模式;不得將以上類型中無關聯（lián）關係的項目相（xiàng）互“打捆”，或（huò）者與（yǔ）適合采用特許經營模式的項目“打捆”開展政府和社會（huì）資本（běn）合作。

　　生活（huó）垃圾收運處理一體化、廠網一體化的汙水管網、供熱管網、供水管網等項目，綜合交通運輸（shū）多式聯運的公（gōng）水聯運、公鐵聯運等項目，以及依托項目自身開展多元化開發的基礎設（shè）施和公用事業項目可以綜合平衡項目收益，開展政府和社會資本合作。

　　對於（yú）特許（xǔ）經營新建(含改擴建)項目（mù），應參照《支持民營企業參與的特許經營新建(含改擴建（jiàn）)項目（mù）清單》，明確民營企業持股要求或參與方式。

　　二、項目收費渠道和方（fāng）式

　　明確項目收費渠道和方式(含潛在收費渠道和方式)，說明收費依據，論證收費（fèi）渠道和方式的合法合規性，評價使用者支付意願、支付能力和收益穩定性（xìng），初（chū）步分（fèn）析項目（mù）運營成本、項目收（shōu）費情況以及該（gāi）項目（mù）所屬領域（yù）現有的財政運營補貼政（zhèng）策，明確項目是否存在按規定補貼運營情形，明確是否不因采用政府和（hé）社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任，未以任何（hé）方式新（xīn）增地方（fāng）政府隱性債務，確保項目符合使用者（zhě）付費要求。項目收費屬於政（zhèng）府定價或（huò）指導價的，應當（dāng）執行（háng）有關定價（jià）機關製定的價格或（huò）收費政策;如不屬於政府（fǔ）定價或指導價的（de），應明確定價機製（zhì）和調價機製。

　　三、項（xiàng）目盈利能（néng）力分析

　　研究使（shǐ）用者付費收入的穩定性和成長性，在項目全部投資為權（quán）益（yì）資（zī）金的情（qíng）形下，考察項目全生（shēng）命周期的現金流入(含（hán）按規定享有的運（yùn）營補貼)和流出情況，分別計算基於（yú）項目投資現金流量表、特許經（jīng）營者自有資（zī）金（jīn）現金流量表的財務內部收益率（lǜ）等盈利（lì）能力指標。

　　對於盈利能（néng）力不（bú）足的項目，研究分（fèn）析通過多（duō）種方式提升（shēng）項目總體盈利能力的可行性（xìng），主要（yào）包括合理確定特許經營期限、政府在建設期提供投資支持、依法（fǎ）依規合（hé）理調整土地規劃用途和開發強度、提供（gòng）與項目合理相關的資源補償等。如需政府投資支持的，應說（shuō）明政府投資支持的具體方（fāng）式、額度和時間節點等。必要情況下，應對盈利能力指標（biāo）進行敏感性分析及盈虧平衡分析。

　　從盈利能（néng）力角度分析是否適合采用特許經營模式。如采取多種方式後，盈利能力仍不足，則（zé）不應（yīng）采用特許經營模式。

　　四、比較優勢分析

　　從項目全生命周期（qī）成本（běn）、產出或服務效果、建設運（yùn）營效率（lǜ）、風（fēng）險防範（fàn）控製等方麵（miàn），對采取特許（xǔ）經（jīng）營模（mó）式和（hé）傳統政府投（tóu）資（zī）模式在投入產出、經（jīng）濟社會效益等方麵進行比較分析，對項目是否適合采用特許經營模式進行論證。

　　五、參與意願分析

　　分析說（shuō）明社會（huì）資本參與意願和金（jīn）融機構參與意（yì）願;必（bì）要時，可麵向社會（huì）資本和（hé）金融機構就項目關鍵條件開展市場（chǎng）測試，說明市場測試結果。

　　六（liù）、合法合規性分析

　　綜合上述分析，說明上述特許經營安排是否存在違反法律（lǜ）法規、政策（cè）文件精神的情況，包括但不限於特許經營範圍或產出界定不清，一定區域或期限內（nèi）的排他性（xìng）約定（dìng）缺失，通過可行（háng）性缺口補助、承（chéng）諾（nuò）保底收益率、可用（yòng）性付費等方式使用財政資金彌補項目建設和運營成本等。涉及外商（shāng）投資企業（yè）參與（yǔ）的（de），說明是（shì）否（fǒu）符合外商投資管理有關規定。

　　七、特許經營風險分析

　　從特許經營角度，說明（míng）采取特許經營模式可能存在（zài）的主要風險。

　　第四部分　特許經營主要（yào）內（nèi）容

　　一、特許經營範圍

　　明（míng）確擬采取特許經營模式的項目建設內容、運營內容、服務範（fàn）圍等要求，以及特許經（jīng）營者對項目周期各環節的責（zé）任（rèn）。對於盤活存量資產項目，應列明項目資產處置方式和程序（xù）等內容，以及項目存量債務處理和職工（gōng）安置等要求。

　　二、實施方式

　　確定擬采用特許經營（yíng）模式的具體實施方式。新建項目可采用BOT、BOOT、DBFOT、BOO等方（fāng）式，改擴（kuò）建項目可采用ROT方式，存量（liàng）資產盤活可采用TOT等方式。說明實施方式選擇（zé）的主要依據和考慮。

　　三、特許經營（yíng）期限和資產（chǎn）權屬

　　明（míng）確特許經營期限，說明特許經營期限確定依據。如將特許經（jīng）營期限作為招標評定標準，應以最終招（zhāo）標確定的期限為準。明（míng）確特許經營期限內和特許經營到期後的資產（chǎn）權屬情況。

　　四（sì）、特許經（jīng）營主要原則和合作邊界

　　明確使用者付費定價、調價機製和原則，以及期間（jiān）各類重大變更的（de）處（chù）理原則等;明確特許（xǔ）經營各階段政府、特許經營（yíng）者、項目公司的權利、義務和責任等;明確特許經營者或（huò）項目公司通過加強管理、降低成本、提升（shēng）效率、積極創新等獲得的額外收（shōu）益分配原則等。

　　五、特（tè）許經營者選擇

　　(一)特許經營者基本條件。

　　按照以下要求，明確特許經營者基本條（tiáo）件：除作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注（zhù）入方式給予投（tóu）資支持（chí）的項目外，地方本級國有獨資或（huò）國有控股企業（yè）(含其獨資或控股的子公司)不得以任何方式作為本級政府和社會資本（běn）合作新建(含改擴建)項目的（de）投標方、聯合投標方或（huò）項目公（gōng）司股東;作為政府出資人代表（biǎo）時，原則上不得在項目公司中控股。

　　(二)特許經營者選擇方式。

　　應明確特許經營（yíng）者選擇方（fāng）式。鼓勵優（yōu）先采用公（gōng）開招標方式選擇特許經營者;如果不采用公開招標方式，應（yīng）明確原因和依據。

　　(三)特許經營（yíng）者選擇標準（zhǔn）。

　　對特許經營者應具備的條件提出要求，明確特許經營者應具備的項目管理經驗、專業運營能力、企業綜合實力（lì）、信用狀況（kuàng）等，並將項目運營方案、收費（fèi）單價（jià）、特許經營期限、政府支持條件等作（zuò）為選擇特許（xǔ）經營者的（de）重要評定（dìng）標準。對特許經營新建(含改擴建)項目，應按照《支持民營企業參與（yǔ）的特許經營新建(含改擴建)項（xiàng）目清單》，明確鼓勵優先選擇民（mín）營企業參與的具體（tǐ）要求。

　　六、交易結構（gòu）與投融資結構

　　(一)交（jiāo）易（yì）結構。

　　設計並繪製（zhì）特許經營項目交易結（jié）構圖並輔以文字說明（míng），明確項目授權路徑、特許經（jīng）營者持股比（bǐ）例、合同體係、項目管（guǎn）理結構、資產形成與移交、政府監（jiān）管結構，說明實施機構、政府方出資人代表(如政（zhèng）府資本金（jīn）注入)等推進主體的責任（rèn）。明確正常運營情形下，特許經營者不得轉讓項目公（gōng）司股權（quán）的最短期限限製。

　　(二（èr）)投融資結構。

　　明確項目資本金比例、股東出資要求、融資（zī）方式及限製條件、建設期政府投資（zī）支持方式和預計金額或比例、政府或政府出資人代表對（duì）項目公司分紅的要求、項目公司清算後剩餘收（shōu）益（yì）分配要求等，以及銀行貸款等融資原則等。

　　對盤活存量資產項目，如涉及存量債務，應說明債務人、債務規（guī）模、利率、期限、是否需提前還款等情況;如（rú）需提前還（hái）款，應逐（zhú）項說明（míng）還款資金來（lái）源和具體還款方案。

　　七、監督管理（lǐ）和運營（yíng）評價

　　(一)監督管（guǎn）理。

　　明確實施機（jī）構會（huì）同有（yǒu）關部門對特許經營項目前期工作、建設實（shí）施、日常運營等環節的公共監督要求。明確項（xiàng）目通過全國投資項（xiàng）目在（zài）線審批監管（guǎn）平台向社會公開披露相關信息的內容和要求，以及建設實施階段的過程審計和運營階段的（de）審計。

　　(二（èr）)運營評價。

　　明確項目實施機構對（duì）項目運營情況的監（jiān）測分析、定期運營評價安排。應從行業管理角（jiǎo）度提出運（yùn）營標準、運營效果等評價指標，從（cóng）協議執行角度提（tí）出履約情況等評價指標，從項目效果角度提出（chū）直接效果、外部影響、可持續性等評價（jià）指標。如涉及財政資金使用的，還（hái）應按（àn）有關（guān）規定提出對（duì）財政資金使用的績（jì）效評（píng）價指標。

　　八、風險管控

　　針對項目全生命周（zhōu）期不同階（jiē）段的政策、經濟、社（shè）會、工程、環境、資金等方麵的風險因素，提出風險應（yīng）對措施和（hé）建議，明確項目實（shí）施機構、特許經（jīng）營者、項（xiàng）目公司等方麵風（fēng）險分配原則，明確（què）政府（fǔ）承擔的項目風險、政府不承擔的項目風險以及政府和特許經營者或項目公司（sī）共同承擔的風險。

　　九、政（zhèng）府承諾和保障

　　分析並明確政府對項目前期工作協助、用地(用海)和移民搬遷安置補償、排他性（xìng）約定、投資支持、統（tǒng）一規定的運（yùn）營補貼、有關配套（tào）設施和服（fú）務等做出（chū）的承諾和保障。明確使用者（zhě）付費機製下對收入來源、定價和調價（jià）、成本監審調查等（děng）方麵政策規定的保障，明確對影響項目收益來源的政（zhèng）府特殊要（yào）求等的應對性保障機製。

　　十、調整、變更等其他要求

　　明確（què）協議變更和延期、價（jià）格調整、補貼調整、項目公司股權變更、政府臨時接管和征用、項目移（yí）交或提前退出、履約擔（dān）保、違約責任與爭議解決等要求。